Fernando Jorge Cardoso coordena o gabinete de estudos estratégicos e do desenvolvimento do Instituto Marquês de Valle Flor - IMVF, é diretor executivo do Clube de Lisboa e membro do Centro de Estudos Internacionais do ISCTE-IUL.

Reprodução do texto publicado como IMVF Policy Paper 8/2020, abril de 2020.

1. Enquadramento geopolítico global

A atual pandemia está a mudar comportamentos individuais e sociais. É a primeira da atual vaga de globalização e influencia dinâmicas geopolíticas em curso, desde ataques ao multilateralismo até recuos da democracia liberal em diversos azimutes. É ainda cedo para predizer os impactos da pandemia não só na população e na saúde pública, mas também nos domínios político e económico. Os próximos tempos nos dirão se irá favorecer o populismo e o isolacionismo ou a solidariedade e a cooperação, ou se irá afetar ambas as dinâmicas de forma assimétrica e geograficamente diversificada.

Um dos aspetos preocupantes revelados por esta crise foi o amadorismo e a forma desadequada como a OMS atuou nas primeiras fases da epidemia, tendo resistido mais que o aceitável em a declarar como pandemia[i] – e estamos a falar de uma organização prestigiada que, embora formalmente criada em 1947, tem as suas origens nas guerras do século XIX. Verdade seja dita que a maioria das organizações globais foram apanhadas desprevenidas pela crise e atuaram tarde e com pouca eficácia – desde o Conselho de Segurança das Nações Unidas a agrupamentos influentes como o G7 ou o G20. Esta realidade mostra a importância de reformar prioridades e agendas das entidades multilaterais e globais.

Verdade seja dita que os governos e instituições nacionais de saúde pública da maioria dos países também demonstraram a sua impreparação para enfrentar as consequências da pandemia. Uma das razões que explicam este comportamento tem a sua origem nos anos 1980 e nas pulsões neoliberais de muitos governos para descapitalizarem o sistema de saúde pública, olhando para este bem público como se de uma mercadoria se tratasse. Outro motivo radica igualmente no facto de as instituições de saúde – desde farmacêuticas, a laboratórios e hospitais prestigiados – terem vindo a focar as respetivas prioridades nas doenças individuais e típicas do atual modelo de vida, particularmente as que afetam a população mais rica, tendo negligenciado as epidemias e doenças típicas dos mais pobres. Neste contexto, uma das grandes questões que se poderão colocar é se a corrente pandemia induzirá alguma inflexão neste rumo – e tal vai depender não só dos governos e forças políticas, mas também da opinião pública e das iniciativas e do posicionamento dos especialistas, ativistas e dos media.

Tem especial relevância para os europeus aferir as consequências políticas e económicas da pandemia sobre a União Europeia.

Neste caso convém ter presente que parte das tensões a que assistimos entre lideranças europeias radicam em fatores que antecedem e ultrapassam a forma de abordar e lidar com a pandemia. Na verdade, a integração europeia, incluindo a união económica e monetária, sofria já impasses, dadas as fortes clivagens entre alguns governos e no interior dos próprios Estados Membros.

Não deixa de ser irónico notar que, após o fim do conflito Leste-Oeste, no início dos anos 1990, e apesar da clivagem Norte-Sul introduzida nos anos 1960 e 1970 ser inadequada para analisar o mundo global em que hoje vivemos (pobreza, riqueza e desigualdades existem em todas as latitudes), estes paradigmas de análise assentes em “pontos cardeais”, Norte-Sul e Leste-Oeste, terem ressurgido recentemente para ilustrar clivagens económicas e de ordem geopolítica no seio da União Europeia.

A clivagem Norte-Sul na UE acontece na sequência da crise das dívidas soberanas entre, a Norte, alguns dos países mais ricos e que mais contribuem para o Orçamento comunitário e, a Sul, países com défices orçamentais agravados para conter as falências do sistema bancário, na sequência dos impactos da crise financeira de 2008. A recusa dos países mais ricos em garantir através de Eurobonds a emissão de dívida, levou, na opinião dos países mais pobres e endividados à persistência de elevados juros pagos aos credores - incluindo bancos privados previamente salvos da falência pela injeção de dinheiros públicos. Situação semelhante volta a suceder, face à resistência de alguns países, no caso da Alemanha, Holanda, Áustria e Finlândia, em aceitarem a emissão de obrigações europeias para fazer face a gastos orçamentais provocados pela pandemia, em países do Sul, casos da Espanha, da Itália e de Portugal, que acusam os primeiros de falta de solidariedade na União.

A clivagem Leste-Oeste na Europa vem, sobretudo, na sequência da mais recente crise de refugiados e imigrantes que afluíram à Europa, muito em resultado da intervenção militar no Iraque e da guerra na Síria – provocando o fluxo de refugiados para as fronteiras leste da UE (com a Turquia a jogar o papel de guardião das portas da Europa) – e na Líbia, com o colapso do Estado e a utilização daquele país como porta de entrada marítima para a Europa, principalmente via Itália e Grécia. Em consequência, apareceu evidente uma segunda clivagem interna na União Europeia, neste caso Leste-Oeste, entre os chamados países de Visegrado, por um lado, e a maioria dos países ocidentais da Europa, mais a Alemanha (dado o acolhimento de cerca de um milhão de refugiados, em grande parte sírios).

Em paralelo, aconteceu o referendo que teve como resultado a saída do Reino Unido da União Europeia, cujo processo de concretização está ainda em negociação e não se afigura fácil. Esta saída pode ter efeitos colaterais, já visíveis no caso da Irlanda do Norte, dada a fronteira com a República da Irlanda e a recente ultrapassagem do número de católicos relativamente aos protestantes, que aponta para a possível realização de um referendo sobre a independência, a continuidade de ligação ao Reino Unido ou a junção aos vizinhos a sul[ii]

Em termos mais globais, a pandemia é precedida pela instauração de uma nova política nos Estados Unidos, hostil à União Europeia. Esta política isolacionista, protagonizada de forma pouco sui generis com o slogan America First, é claramente contra o multilateralismo e tem vindo a colocar os interesses económicos (privados) americanos à frente de considerações humanitárias ou mesmo de ordem geopolítica. As mudanças políticas nos EUA têm, aliás, dado folego a um conjunto de lideranças nacionalistas e autoritárias em vários países, alguns dos quais importantes na esfera internacional e regional, tais como o Brasil, a Turquia, o Egito ou as Filipinas.

Paradoxalmente, a doença, não obstante a posição inicial das autoridades chinesas em reprimir a divulgação de informação sobre a mesma, acabou por permitir um certo “lavar de cara” do regime chinês, que hoje se apresenta na vanguarda da solidariedade internacional relativamente à pandemia e seus efeitos. Tirando vantagem do posicionamento isolacionista e desastrado (também em casa) da Administração norte-americana, a China tem assumido um elevado grau de protagonismo, apoiada na sua enorme capacidade industrial e tecnológica[iii]e tomando partido da existência de um emaranhado de cadeias de produção (supply chains), criadas ao longo das últimas décadas, que torna impraticável um corte no relacionamento industrial e comercial entretanto estabelecido com os EUA (melhor dizendo com as multinacionais americanas) e com outras economias desenvolvidas, emergentes ou em desenvolvimento.

2. A Cooperação no contexto dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável

Para as pessoas e organizações que trabalham na cooperação é essencial refletir sobre cenários previsíveis e sobre dinâmicas que estavam em pleno curso antes do surto pandémico. A análise dos próximos parágrafos assentará essencialmente no contexto da União Europeia e do grupo dos países África-Caraíbas-Pacífico (ACP).

Comecemos pelo óbvio. O setor da cooperação (por vezes designado de “indústria”) está estabelecido há muito tempo, nos dois lados da equação. Na Europa, ele é constituído por funcionários da Comissão Europeia (principalmente, mas não só, da DEVCO), das agências de cooperação dos Estados Membros e por Organizações não-Governamentais para o Desenvolvimento (ONGD). Nos países beneficiários da ajuda, o setor é constituído por vários domínios da governação e instituições públicas, por instituições da sociedade civil, designadamente por ONGD, pelos media não-governamentais e por partes do setor privado. Nestas circunstâncias, é natural que o apoio político à cooperação (principalmente à manutenção dos seus fluxos financeiros) seja maior do lado dos países recetores – independentemente das recorrentes manifestações de desagrado sobre a natureza ou o rumo da ajuda.

Em qualquer caso, é a força deste conjunto de entidades e interesses que tem mantido viva a cooperação para o desenvolvimento, apesar do desinteresse ou mesmo da hostilidade de forças políticas europeias, algumas hoje instaladas nos governos.

A cooperação é, obviamente, para além de um conjunto de interesses, uma ideia humanista, veiculada como promoção de “valores”, que tem sido prosseguida ao longo do tempo e que tem recebido apoio da opinião pública. Mas não deixa também de ser uma indústria, na medida em que sustenta estruturas, nacionais e internacionais, que trabalham essencialmente em rede, que empregam centenas de milhares de pessoas e que dá apoio diversificado a vários milhões. É, aliás, esta natureza dupla de interesses-valores, que lhe confere força e influência política para resistir à sua extinção – particularmente ao fim das verbas afetas nos orçamentos, financiados pelos impostos dos contribuintes dos países doadores.

A cooperação tem vindo a sofrer alguma evolução relevante nos últimos anos, com a entrada de fundações privadas solidárias com causas específicas (p.ex. a Fundação Melinda e Bill Gates, mas também outras que começam a ter protagonismo crescente). Além disso, no pensamento da própria Comissão Europeia, as preocupações, manifestadas à entrada deste século[iv], com as questões da “coerência de políticas” tem vindo a ser substituída, no atual quinquénio, pela preocupação de criar linhas de suporte ao setor privado dos países beneficiários e pelas tentativas de blending, ou seja, de criação de sinergias com o setor privado, com a finalidade de o atrair para a esfera da cooperação – ainda sem sucessos significativos, além de que o apoio financeiro público ao setor privado estar a ser concentrado em  empresas dos países doadores.

É interessante notar, também, alguma preocupação de regresso a projetos de infraestruturas e de capacitação dos Estados, o que de certa forma se fica a dever à ajuda avassaladora da China. Este país, a partir da década passada, com a sua enorme capacidade financeira e de construção, relançou o apoio ao investimento em infraestruturas que, nas preocupações europeias (e de outros doadores), se tinha, entretanto, vindo a converter em apoios a projetos locais e de pequena ou média dimensão. Apesar da, por alguns apercebida, “ameaça” chinesa (muitas das vezes, por razões de ordem tática também invocada por funcionários e analistas dos países recetores da ajuda), a ação europeia dos últimos anos tem sido dominada por preocupações próprias, relacionadas com a crise das migrações e dos refugiados e com os desastres humanitários no Mediterrâneo, originando respostas maioritariamente securitárias e a criação (ou a reorientação) de fundos da cooperação para tentar conter os fluxos de pessoas. Desta realidade deriva parte do racional para o lançamento de projetos de apoio à empregabilidade jovem e à criação de melhores condições de vida nos principais países fonte de emigração, particularmente na África acima do Equador, na busca de a desincentivar.

Há ainda um aspeto, de ordem mais concetual, impulsionado por mudanças reais e que está a influenciar e modificar a forma de olhar para a cooperação para o desenvolvimento – na Europa e em todo o mundo. Esse aspeto tem a ver com o gradual desaparecimento da ainda muito citada divisão Norte-Sul, fruto da globalização e da visibilidade que as bolsas de miséria e desindustrialização começam a ter nos chamados países ricos e, também, fruto do crescimento visível de novos ricos, de elites predadoras e de governos pouco empenhados na correção de desigualdades de distribuição da riqueza, nos países recetores da ajuda.

Verdade seja dita que este é um fenómeno global, intimamente ligado ao modelo de desregulação iniciado nos anos 1980 e, mais recentemente, à multiplicação de empresas e milionários da era digital, dada a exponencial velocidade de circulação de moeda e da sua utilização para criar mais moeda, originando uma enorme “nuvem” de dinheiro digital, que não provoca inflação por não ser aplicado na produção ou na criação de empreendimentos reais[v]. Começa a haver algum consenso entre economistas sobre a responsabilidade do atual modelo económico no alargamento, na base, a muitos milhões de pessoas, de empregos de baixo custo (incluindo empregos qualificados) e o afunilamento, em cima, de uma limitada plêiade de multimilionários e firmas em várias latitudes, que já não têm que enfrentar fronteiras para movimentar capitais, na medida em que, ao longo do tempo, foram influenciando a construção de sistemas legais enquadradores[vi], que preveem a redução de impostos e a criação de paraísos fiscais, que se multiplicam por todo o mundo, incluindo em circunscrições europeias.

De certa forma, a aprovação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) em 2015 é, ao nível institucional, uma expressão da forma como a globalização mudou os contextos reais e da forma como estes contextos reais estão a mudar as regras da cooperação. Contrariamente aos Objetivos do Desenvolvimento do Milénio (ODM), aprovados no início do século, que mantinham muito do pensamento da ajuda no paradigma Norte-Sul, continuando a olhar para o mundo com lentes económico-geográficas, os ODS quebram com esta visão e olham para o mundo de forma mais integrada e global, ou seja, há pobres e ricos em todo o lado e a ajuda e solidariedade deve ocorrer em todas as latitudes.

Ademais, tal como demonstrado pela aprovação unânime em Paris e no mesmo ano da agenda do clima, o planeta (leia-se, a sustentabilidade dos recursos naturais e do ambiente que suporta a vida) tornou-se definitivamente num dos aspetos centrais não só das políticas dos estados, e, por acréscimo, das políticas de cooperação, mas interessantemente também da missão e dos objetivos de empresas, investidores e credores.

Independentemente da factibilidade e do número de objetivos (que mais que duplicou – de 8 nos ODM para 17 nos ODS, para não falar neste último caso das inúmeras metas e indicadores estabelecidos), o que é um facto é que a sua aprovação aponta para uma visão global, não compatível com a tradicional divisão Norte-Sul. Para além do mais, foi ultrapassado um paradigma bem enraizado no tradicional pensamento económico – o de chamar “externalidades” aos bens públicos – à medida em que a luta contra as mudanças climáticas ganha o coração e a mente da população dos diversos países, principalmente da juventude.

Convém, a bem do realismo, dizer que este aspeto global e intrínseco dos ODS não tem sido ainda totalmente apercebido por agentes e agências da cooperação que, por vezes, prosseguem as respetivas agendas como se nada de importante tivesse mudado. Mas não só mudou como continua a mudar ao nível da realidade política e económica, mas também ao nível das pessoas e, portanto, da realidade social. Apesar da tendência de os tempos institucionais andarem desfasados dos tempos reais, as instituições terão que se adaptar à realidade – a ausência ou lentidão das mudanças nas estratégias e na operação das agências decisoras e financiadoras da cooperação terão que se adaptar aos novos paradigmas reais e anunciados pela aprovação dos ODS.

Passemos agora à pandemia e aos prováveis efeitos que poderá ter na cooperação para o desenvolvimento.

Uma primeira constatação é que a pandemia é global, atinge ricos e pobres e todos os escalões etários. Outra constatação é que, a não ser que seja descoberta uma cura ou uma vacina em tempo útil, a doença continuará provavelmente a expandir-se e, dada a elevadíssima taxa de contágio do vírus, é expectável que atinja com particular violência os centros urbanos de países populosos e com vastos setores informais, como é o de alguns países de África (onde a taxa de urbanização disparou nos últimos 30 anos, sendo em média já superior a 60%). Além do mais, outras vagas de infeção poderão ocorrer, principalmente nas geografias onde as taxas de contágio não foram suficientes para induzir fenómenos alargados de imunização.

Quanto à economia, por mais dinheiro que os bancos centrais e os governos injetem na economia, a questão será, à medida que o tempo passa, a do esgotamento das capacidades de oferta (produção) e de transporte e comercialização, uma vez que tais operações não são virtuais, elas dependem da disponibilidade de mão-de-obra em condições de trabalhar.

Este é já um dos assuntos mais debatidos aos níveis governamental, económico e empresarial: Como garantir a existência de stocks em excesso (redundâncias)[vii] para evitar a escassez de produtos, sabendo que tal vai contra as práticas de gestão correntes (baixar os inventários para cortar custos) – que, ao serem revertidas levarão, seguramente, a uma subida de preços ao consumidor e a consequente perda de competitividade. No entanto, a outra hipótese, chamemos-lhe a hipótese Trump, ou seja forçar ao regresso de indústrias que entretanto se tinham deslocalizado, significa inverter a lógica de produção em cadeia (supply chains), entretanto consolidada, com uma teia de firmas desde as de  pequeno porte às transnacionais que operam ao nível global – e é evidente que a redundância é preferível a práticas autárcicas. A enorme capacidade de produção da China (e também do Japão, da Coreia do Sul ou da Alemanha) está completamente dependente da oferta de matérias primas e componentes produzidos noutros países – e quem produz para os mercados globais tem que comprar nos mercados globais. É claro que existe uma terceira hipótese: esperar que a pandemia passe rapidamente, absorver perdas e manter as práticas correntes. Mas e se ocorrer uma nova crise global?

Outro impacto da pandemia incide sobre os comportamentais individuais e em sociedade. E esta é uma das incertezas do futuro próximo: vamos ter mais solidariedade ou mais individualismo; vamos ter mais multilateralismo ou mais isolacionismo; vamos ter mais autoritarismo ou mais liberdade e democracia.

Um dos elementos deste debate que tem sido veiculado por vários analistas, muitos deles filósofos[viii], aponta para formas diferenciadas de lidar com a pandemia em sociedades coletivistas e individualistas. Mais ainda: em sociedades coletivistas e individualistas com acesso a meios digitais e de supervisão como nunca antes houve em qualquer crise de grandes dimensões.

Interessantemente, alguns dos analistas apontam para a facilidade com que a população não só da China, mas de países democráticos como, por exemplo, o Japão, Singapura, Taiwan ou a Coreia do Sul aceita métodos de supervisão digital. Estes meios, são não só câmaras fixas e drones, mas também aparelhos pessoais que permitem ligação à net e facilitam a gestão dos comportamentos individuais face à pandemia – informações atempadas e via telemóvel sobre a proximidade de possíveis infetados, para dar um exemplo. Esta aceitação parece evidente, apesar da parte menos visível, mas bem real, da supervisão digital que dá acesso a governos (e empresas) a enormes quantidades de dados que permite não só conhecer o nosso comportamento e influenciá-lo, mas, também, monitorar ritmos biológicos e, eventualmente, medir reações e estados de espírito perante determinado tipo de acontecimentos.

A esta maior facilidade, nas sociedades coletivistas, de aceitar a troca de um bem considerado maior, a nossa saúde, por um bem considerado menor, a nossa privacidade, é contraposta a dificuldade de sociedades de pendor mais individualista, regra geral as do mundo ocidental, aceitarem a supervisão da vida privada de cada um. Esta questão, não se reduz ao domínio filosófico, tem implicações políticas e económicas bem claras e levanta questões éticas, de regulação e de normas jurídicas[ix]. Aliás é bem provável que estes meios de supervisão sejam já utilizados com maior ou menor segredo, também no mundo ocidental, não só por agências de segurança, mas também por entidades comerciais e grupos privados, agindo contra ou em zonas permissivas ou cinzentas da lei[x].

No que respeita às implicações da pandemia sobre a cooperação para o desenvolvimento, desde logo ela tornou evidente que vivemos num mundo constituído também por fronteiras virtuais, não controláveis pela polícia, pelo exército ou por muralhas. Tal significa que as questões de emergência, particularmente, mas não só, nas áreas da saúde e sanitárias, vão ficar bem mais acima no leque de prioridades de todos os governos, doadores ou recetores, bem como dos cidadãos em geral. As instituições de cooperação que trabalham neste domínio terão uma vantagem comparativa; as que não trabalham poderão procurar parcerias com quem tenha essas capacidades ou dotar-se das mesmas. Vai também acentuar-se aquilo que já vinha acontecendo e que atrás foi relatado: por um lado, as questões securitárias vão sobrelevar, originando ou reorientando fundos para a fixação de potenciais emigrantes e apertando o controlo de fronteiras reais.

A cooperação tenderá igualmente a abranger várias latitudes, do mundo desenvolvido e das economias emergentes ou em desenvolvimento. A mudança de nome do Comissário Europeu para o Desenvolvimento para Comissário para as Parcerias Internacionais dá já uma indicação desta tendência – o que não implica que instituições e processos mudem tão rapidamente como os nomes que as acolhem. Em qualquer caso, a racionalidade das parcerias aponta não só para a participação, mas também para a contribuição dos parceiros na concretização de objetivos e interesses e na defesa e promoção de causas comuns.

3. As relações Europa-África e a próxima cimeira

Para terminar, é analisado um caso particular, apresentado como prioridade para a agenda internacional da atual Comissão Europeia: África.

Antes de tratar deste aspeto, convém relembrar algumas ações que estavam em curso e em fase de finalização, pelo impacto que têm no domínio das relações UE-África. Uma dessas ações é a próxima (e, caso se venha a concretizar, última) Convenção UE-ACP, que será o último abencerragem de um tempo que já era.

O grupo ACP foi criado em 1975, com a assinatura da 1ª Convenção de Lomé e, desde então, o seu secretariado e demais instituições funcionam maioritariamente dependentes de financiamento europeu. Toda a semântica criada ao longo do tempo sobre “parceria entre iguais”, que suporta a substituição do binómio doadores - recetores, pela designação de parceiros, ou sobre o “empoderamento” dos projetos pelos “parceiros” (ou seja, pelos países recetores da ajuda), bem como retórica similar, não consegue esconder o simples facto de continuar a haver uma parte que paga e outra parte que recebe.

A proposta que está em cima da mesa é a de um acordo genérico com três componentes específicas por área geográfica – África, Caraíbas, Pacífico.

A aprovação deste formato tem ainda problemas por resolver.

Um deles é a decisão de aprovação dos orçamentos para a cooperação da Comissão Europeia e dos Estados Membros, dada a renitência de alguns dos países em assegurarem contrapartidas pela perda de receitas com a saída do Reino Unido da União. A decisão sobre este assunto irá, seguramente, condicionar o volume financeiro do próximo Acordo - caso venha a existir.

Outro problema tem a ver com a resistência da União Africana em aceitar que as relações com a União Europeia fluam através do Secretariado dos ACP, que não representa África. O relacionamento AU-UE sobre matérias políticas, económicas, da paz, das mudanças climáticas e outras de natureza mais global deveriam ser tratadas diretamente  entre as Comissões da União Africana e da União Europeia, com apoio de um instrumento financeiro a tal adequado.

Quarenta e cinco anos após a 1ª Convenção de Lomé e a formação do grupo ACP, que fazia sentido ao tempo, esta construção parece hoje obsoleta. Tal não implica que um novo e último Acordo não possa vir a ser aprovado. Na opinião de alguns intervenientes de ambos os lados, é melhor aprovar um acordo imperfeito do que arriscar a reabertura de um novo processo negocial, de resultados não previsíveis.

Tendo em conta este quadro, regressemos às questões do relacionamento União Europeia-África, cuja primeira cimeira de chefes de estado e governo data do início do século no Cairo e que tem a próxima cimeira, sob a configuração União Africana-União Europeia, agendada para setembro de 2020 em Bruxelas – caso o atual surto pandémico o permita.

Em 2007, na segunda Cimeira, em Lisboa, foi aprovada uma Estratégia Conjunta entre África e a Europa (conhecida pelo acrónimo JAES). No documento da JAES e na Declaração dos chefes de estado e de governo, estava expresso que a estratégia visava a definição de objetivos e interesses comuns e que ambas as partes trabalhariam para defender e promover posições conjuntas em termos internacionais. Aparentemente, os países e organizações de ambos os continentes pareciam ter percebido a importância de dar um salto em frente e desvincular o respetivo relacionamento do passado recente, caraterizado pelas relações doador-recetor. Porém, logo em seguida, foi aprovado o primeiro Plano de Ação para a concretização dessa Estratégia no qual ficou definido mais do mesmo: uma lista de domínios e projetos a financiar pela União Europeia, com as ações a serem implementadas em África - ora isto chama-se ajuda ao desenvolvimento. É verdade que alguma concertação diplomática sobre questões globais tem sido ensaiada e concretizada pelos parceiros, mas essa concertação tem sido pontual e residual.

Apesar dos problemas e contradições do relacionamento, é interessante notar o particular simbolismo atribuído à recente visita da nova presidente da Comissão Europeia à sede da União Africana em Adis Abeba. Não foi igualmente por falta de assuntos que a Alemanha definiu África como prioridade para a respetiva presidência da União Europeia no segundo semestre de 2020 (nem todos os países europeus ficaram agradados com a ideia) – prioridade essa igualmente sinalizada por Portugal para o semestre seguinte. Na verdade, uma parceria estratégica com África é interessante para a União Europeia, cuja relevância geopolítica tem vindo a ser abalada não só pela posição dos EUA, mas também pelas pulsões nacionalistas de várias forças e lideranças europeias. Em suma, os termos da Aliança têm que se adaptar a uma lógica de interesses comuns e não de ajuda.

E do ponto de vista africano, não obstante a debilidade dos respetivos mercados internos (e consequentemente, da exiguidade de produtos transacionáveis), a recorrente prioridade conferida à integração regional e continental – cujo último passo foi a criação da Zona Continental Africana de Comércio Livre[xi] -, mantém uma linha de rumo que diz muito à Europa, sendo, por isso, um fator que aproxima os posicionamentos da União Europeia e da União Africana, independentemente das evidentes diferenças económicas e institucionais.

Não obstante os sinais políticos e simbólicos referidos, a preparação da atual agenda para a próxima cimeira seguiu, pelo menos até o impacto da pandemia sobrelevar a outros considerandos, a orientação tradicional, pouco acrescentando de novidade ou de mudança. Verdade seja dita que a definição da agenda e das prioridades das cimeiras têm tido forte influência africana, principalmente no que respeita aos domínios a financiar - esta metodologia é típica da atuação no quadro do Acordo de Cotonou e das Convenções que o precederam. Porém, as regras de gestão financeira permaneceram sempre nas mãos da Comissão Europeia e das agências de cooperação dos Estados Membros – naturalmente, aliás, é delas o dinheiro. O equívoco está em designar o que é ajuda como se de parceria ou de estratégia conjunta se tratasse, prática partilhada por ambas as partes.

Neste momento em que a humanidade (re)descobre a vulnerabilidade dos espaços e fronteiras à circulação de um vírus, talvez seja altura de agir significativamente em duas dimensões: (i) dar um significado substantivo à ajuda, sem problemas em a designar como tal; e, (ii) conferir um verdadeiro significado geopolítico e económico ao relacionamento euro-africano, ultrapassando a recorrente dependência.

Comecemos pela questão da ajuda. A realidade atual obriga a concentrar atenções na pandemia e nos seus efeitos, dado este tema dominar agendas futuras, incluinda a da próxima cimeira. Na verdade, nunca a ajuda humanitária e a cooperação para o desenvolvimento foram tão prementes em África como agora. Dada a urgência de atuação, que não pode esperar pela realização da cimeira, a prestação de ajuda sob diversas formas, não só para combater e mitigar os efeitos da doença, mas também para apoiar os governos a gerir os impactos económicos e sociais subjacentes, faz todo o sentido. A não ser que uma cura seja descoberta ou uma vacina inoculada em tempo útil, a atual ou uma eventual próxima vaga da pandemia poderão ter efeitos desastrosos em muitos países africanos, com particular destaque para centros urbanos com elevada concentração populacional, onde parte significativa das pessoas depende das atividades informais desenvolvidas nas ruas e bairros, para garantir a sua sobrevivência.

Em África, os efeitos sobre a saúde pública estão a ocorrer em paralelo com os efeitos económicos da pandemia, que se fizeram sentir no imediato e à medida que as autoridades declararam o confinamento em casa e outras medidas de emergência[xii]. A significativa queda das exportações africanas provocada pela diminuição da procura de matérias primas faz-se sentir em quase todos os países. Em simultâneo, a descida abrupta dos preços do petróleo (inevitável enquanto durar a atual situação de baixa da atividade económica global), tem efeitos contraditórios, positivos para os países importadores, mas altamente penalizantes para os exportadores, entre os quais se encontra o país mais populoso de África, a Nigéria – altamente vulnerável à atuação do jihadismo radical.

A rapidez dos impactos económicos a par da mais que provável aceleração da pandemia em África[xiii], justifica uma resposta global, que a União Europeia poderia fomentar e promover – afinal seria uma forma efetiva de dar conteúdo à tão propalada relação especial com África. E sejamos claros, estamos a falar de ajuda – antes do mais da ajuda humanitária, mas também da ajuda ao desenvolvimento. Tal significa coordenar ações não só com os demais países da OCDE[xiv] (incluindo os EUA, apesar do pendor isolacionista da sua atual liderança) e com as Nações Unidas, mas também com outras entidades como grandes Fundações e empresas. Algum tipo de concertação terá que ser feito com a China, que é o maior doador e financiador individual em África parceiro. Neste contexto, a UE deveria promover ou apoiar uma campanha de ajuda internacional e um fundo de solidariedade dirigido a África. Uma ação deste género daria substância à realidade de o vírus e as suas consequências serem uma ameaça global, cuja erradicação exige ações globais e coordenadas[xv].

Reflitamos agora sobre as questões da estratégia conjunta euro-africana. A prioridade à ajuda não implica que seja olvidada a necessidade de refletir sobre o tipo de relacionamento futuro. Um sinal de mudança na natureza das relações poderia começar pela criação de um fundo da JAES, para o qual todos países da União Africana e da União Europeia contribuíssem, com o exercício do voto a espelhar uma fórmula que combinasse a dimensão das contribuições não só com a das respetivas economias mas também com valores solidários (por outras palavras, que não conferisse o poder de voto somente em função da dimensão das contribuições). É evidente que este fundo não deveria ter a natureza de um banco, uma vez que a sua função seria a concessão de donativos e não de empréstimos. Outras formas poderiam existir, mas o objetivo seria duplo: por um lado, quebrar a lógica do doador-recetor; por outro lado, ultrapassar a atual dinâmica unívoca da cooperação, ou seja, a ação do fundo deveria abarcar projetos também na Europa. Uma fórmula interessante de utilização dos fundos poderia ser, por exemplo, atribuir o valor das contribuições africanas para o fundo a projetos em solo europeu - e vice-versa.

Uma iniciativa deste tipo, cofinanciada, win-win e conjuntamente programada, poderia ser abordada na Cimeira de 2020, com a formação de um grupo de trabalho conjunto para preparar uma proposta a aprovar na cimeira seguinte. Tal constituiria um passo real e estratégicos para mudar o tipo de relacionamento, transformando um acordo de cooperação para o desenvolvimento, no qual uma parte dá e outra recebe, num verdadeiro acordo de parceria internacional, inserindo as relações UA-UE no espírito dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável e nas realidades de um mundo cada vez mais globalizado e interdependente.

Referências

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